Депутаты парламента Кыргызстана снова всех удивили. Десять народных избранников от партии «Ар-Намыс», не выходя из оппозиционной фракции, захотели присоединиться к коалиционному большинству. Обосновали они свое нестандартное решение тем, что оно «отвечает чаяниям избирателей и исполнению их наказов». В кулуарах судачат, что намерения нардепов были далеко не так бескорыстны. Уже пошла вторая неделя, как страна не может разобраться, вправе ли депутаты отдельно от фракции входить в правящую коалицию. Туману напускают и различные чиновники, которые, исходя из своей принадлежности к той или иной политической силе, трактуют этот шаг в пользу или против коалиции большинства. Чтобы разобраться в ситуации и понять, насколько правильно трактуют чиновники принимаемые ими же самими законы, «Фергана» обратилась к основателю киргизской Конституции Омурбеку Текебаеву и эксперту по конституционному праву Мурату Укушову.

ЗАЯВЛЕНИЕ ПРОТИВ ЗАЯВЛЕНИЯ

Все началась 14 апреля 2011 года, когда 10 депутатов от фракции «Ар-Намыс» проинформировали премьер-министра республики Алмазбека Атамбаева о своем решении присоединиться к действующему коалиционному соглашению. А 15 апреля они распространили заявление, согласно которому эти депутаты приняли решение войти в состав коалиции, сохраняя свое членство во фракции «Ар-Намыс».

Тут же последовало заявление пресс-службы фракции «Ар-Намыс», в котором говорилось, что заявление десяти депутатов не только не имеет никакой юридической силы, но и противоречит здравому смыслу. Ибо невозможно состоять в правящей Коалиции и одновременно быть по отношению к ней официальной оппозицией. «Таким образом, заявление 10-ти депутатов может претендовать всего лишь на попытку морально поддержать правящую власть в сложные для них времена политического кризиса».

При этом было отмечено, что встреча нардепов с Атамбаевым проходила в отсутствие в стране лидера фракции Феликса Кулова. Сам Кулов заявил, что «вожди СДПК и «Республики» в попытке любым способом удержаться у власти переманивают морально неустойчивых депутатов». Он также отметил, что это действие нардепов будет рассматриваться на заседании политсовета партии. А его соратник Акылбек Жапаров даже заявил, что возможен вариант исключения этих депутатов из фракции.

«Перебежчики», в свою очередь, выразили «сожаление относительно непонимания и инсинуаций вокруг их действий» и официально подтвердили, что готовы и дальше на определенных условиях участвовать в переформатировании действующей или создании новой коалиции, правда, сделав сноску, что хотят войти в нее со всеми депутатами фракции «Ар-Намыс» и ее лидером. Затем последовало заявление отдельных депутатов «Ата-Журта», которые заявили, что «в стремлении создать неконституционную депутатскую группу парламентского большинства руководители СДПК и «Республики» разрушают альянс». На это заявление уже последовала реакция самого спикер Ахматбека Кельдибекова, который заявил, что «заявление от имени фракции «Ата-Журт» имеют право давать только лидеры партии». Он также подчеркнул, что фракция «Ата-Журт» всегда была и остается сторонником создания широкой коалиции, и решение о вхождение в нее 10 депутатов от партии «Ар-Намыс» только приветствуется.

МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ

Насколько хорошо сами киргизские политики знают и трактуют принимаемые ими же законы? Что может ожидать депутатов в случае их исключения из фракции или даже из партии?..

Лидер фракции «Ата Мекен» Омурбек Текебаев отметил, что, согласно Конституции, коалиция большинства может состоять только из фракций. «Депутаты объединяются во фракции, а фракции - в коалицию, индивидуальное членство в коалиции не допускается. Такая практика имеет место во многих странах мира, иначе смысл избирательной системы по партийным спискам потеряется. Таким образом, депутаты от «Ар-Намыс» могут войти в коалицию только в составе фракции», - сказал политик.

Отвечая на вопрос, что будет, если «Ар-Намыс» выгонит этих депутатов из партии, Текебаев сказал: «Это будет расцениваться как моральное осуждение этих депутатов и после этого депутаты должны будут добровольно сложить свои мандаты. Если же они не захотят добровольно сложить мандаты, они останутся в парламенте, как беспартийные члены фракций, но они все равно никак не смогут отмежеваться от фракции. При этом их не может принять никакая другая партия, так как они остаются членами определенной фракции. Парламент избирается по партийным спискам, но у депутатов свободный мандат: они могут иметь отличное от фракции мнение, голосовать по-своему усмотрению. Однако они не могут выходить из фракции. Это означает, что за партией забронировано общее количество мест, которые она получила во время выборов, это число не может быть уменьшено или увеличено. В случае добровольного выхода из фракции депутат теряет мандат автоматически».

При этом политик отметил, что свободный (неотзывной) мандат обеспечивает депутатам соблюдение принципа свободы, когда партия не может отозвать депутата, а сам депутат имеет право голосовать по своему усмотрению, а не так, как хочет большинство. «Единственная форма образования коалиции - из фракций, другой коалиции просто не может быть. Все! Это главный принцип Конституции», - подчеркнул политик.

Текебаев также исключает такой вариант развития событий, при котором фракция может не полностью войти в коалицию (имеется в виду заявление двух депутатов от фракции «Ата Журт» Марата Султанова и Садыра Жапарова, что они не входят в коалицию, которое они сделали при создании коалиции большинства, - ред.).

«Часть фракции может проголосовать против вхождения в коалицию, но решение принимается большинством членов фракции и фракция целиком входит либо не входит в коалицию. Это же касается и двух якобы вышедших из коалиции членов фракции «Ата Журт». Мы что - будем толковать нормы Конституции так, как скажет тот или иной депутат? Да это просто несерьезно! Если фракция «Ата Журт» в полном составе вошла в коалицию, то слова этих депутатов ничего не значат. При объединении в коалицию общее количество депутатов в коалиции исчисляется, как сумма депутатов, входящих в каждую фракцию коалиции», - сказал политик.

Прокомментировать данный вопрос «Фергана» попросила также и заслуженного юриста Кыргызстана, эксперта по конституционному праву Мурата Укушова.

«Фергана»: - Если депутатов парламента, в нашем случае, от «Ар-Намыс» исключат из фракции, то они не теряют мандат, а становятся свободными депутатами. Но даже в этом случае не могут войти в коалицию, так как в коалицию входят только фракции. А если «Ар-Намыс» выгонит их из партии (в СМИ писали, что не исключен такой вариант), то на каком основании они будут присутствовать в парламенте, который избирается по партийным спискам?

- Сегодня проблема мандата депутата ЖК имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними, а также перед политической партией, по спискам которой он избран в парламент, за свою депутатскую деятельность.

С введением выборов депутатов ЖК исключительно по партийным спискам актуальным стал вопрос о правовой регламентации мандата народного представителя. Как известно, впервые ЖК был сформирован по партийным спискам на декабрьских выборах 2007 года. Тогда же возникли вопросы, связанные с соотношением «депутатский мандат – фракция». Многие возникающие сегодня вопросы связаны с тем, что конституционные нормы своевременно не были конкретизированы и уточнены в нормах действующего законодательства о политических партиях и статусе депутата, в Регламенте ЖК.

Действующее законодательство не содержит понятия «свободный депутат». В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики (часть 2 статьи 70), Кодекса о выборах (пункт 2 статьи 69), Закона о статусе депутатов Жогорку Кенеша (пункт 1 статьи 1) депутаты ЖК избираются на пять лет по единому избирательному округу по пропорциональной системе, т.е. по партийным спискам. При этом единственным субъектом выдвижения кандидатов в депутаты ЖК являются политические партии.

Согласно части 3 статьи 70 Конституции депутаты ЖК объединяются во фракции. Эта норма носит императивный характер и означает, что все депутаты обязаны войти во фракцию той политической партии, от которой они избраны. Указанная конституционная норма конкретизирована в статье 17 Закона о Регламенте ЖК согласно которому депутатская фракция – объединение депутатов ЖК, сформированное из числа депутатов, избранных в ЖК по списку политической партии (т.е. на партийной основе).

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 73 Конституции полномочия депутата ЖК прекращаются досрочно в случае подачи им письменного заявления о сложении депутатских полномочий или выходе из фракции. То есть, если депутат подаст заявление о выходе из фракции, то его полномочия будут прекращены досрочно. Кроме того, действующий Закон о статусе депутата ЖК (статья 3, подпункты 12 и 13 пункта 3) предусматривает досрочное прекращение полномочий депутата в случаях прекращения деятельности политической партии, от которой депутат в соответствии с законом был избран, а также выхода или исключения депутата из политической партии, от которой он в соответствии с законом был избран. При этом досрочное прекращение полномочий депутата ЖК осуществляется постановлением ЦИК КР, принимаемым не позднее тридцати календарных дней со дня возникновения основания.

«Фергана»: - Может ли этих депутатов принять другая партия? Если этих депутатов примет в свои ряды СДПК или Республика (любые партии - члены коалиции), то на каком основании, ведь может получится, что, например, количество членов СДПК в парламенте увеличиться на 10? Может ли фракция войти в коалицию не полностью? Насколько конституционны действия двух членов «Ата Журт», которые на первых заседаниях ЖК заявили, что не входят в коалицию?

- Лица, депутатские полномочия которых были прекращены досрочно, конечно же, имеют право вступить в любую политическую партию. Но не в качестве депутатов ЖК.

Как было отмечено выше, депутат, избранный по партийным спискам одной политической партии, например, «Ар-Намыса», не может входить во фракцию СДПК или «Республики». Соответственно, количество депутатов этих партий никак не может увеличиться на 10 депутатов. При этом следует иметь в виду, что 10 депутатов от фракции «Ар-Намыс» объявили о присоединении к коалиции парламентского большинства, а не к той или иной фракции.

Согласно части 3 статьи 70 Конституции парламентским большинством считается фракция или коалиция фракций, официально объявившая о создании коалиции фракций в ЖК, имеющая более половины депутатских мандатов (т.е. 61 и более депутатов). Следовательно, в коалицию может входить только фракция в целом, но не часть фракции, как об этом объявили 10 депутатов от фракции «Ар-Намыс».

Что касается двух депутатов от фракции «Ата Журт», то опять же следует иметь в виду, что решение о присоединении фракции к коалиции парламентского большинства принимает фракция в целом и независимо от того, что двое отказались входить в коалицию, вся фракция «Ата Журт» большинством голосов депутатов вошла в состав коалиции.

«Фергана»: - Императивный мандат имеет отношение только к голосованию, не к вхождению в коалиции или в партии? Дело в том, что 22 апреля депутат от Ар-Намыс К.Иманалиев сделал следующее заявление: «в соответствии со статьей 73 Конституции Кыргызской Республики «…депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом».

- Императивный мандат означает ограничение в действиях депутата парламента какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван. К примеру, депутат может быть ограничен требованием безусловного исполнения наказов избирателей или запретом на выход из фракции он был избран по партийным спискам от избирательного объединения, партии или блока, образовавшего эту фракцию.

Таким образом, Конституция не связывает депутата ЖК императивным мандатом. Значит, ни в Законе «О статусе депутата Жогорку Кенеша», ни в Законе «О политических партиях», ни в Законе «О Регламенте Жогорку Кенеша», ни в Кодексе о выборах, ни в Конституции нет не одной статьи, не одного пункта, который запрещает наше вхождение в коалицию.

Необходимо отметить, что возникшая в середине апреля сего года проблема с присоединением части депутатов одной фракции к коалиции парламентского большинства связана с неверным пониманием понятий «императивный мандат» и «свободный мандат».

В современном конституционном праве различаются два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. От вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Императивный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан наказами избирателей и во всей своей деятельности ответствен перед ними; при этом законодательно закрепляется возможность досрочного отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей. Институт императивного мандата включает в себя следующие элементы: обязательность выполнения наказов избирателей, строгая периодическая отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и работе представительного органа по осуществлению наказов, а также право избирателей отозвать депутатов, если последние не оправдывают общественное доверие. Таким образом, императивный мандат в своем определении подразумевает постоянный контроль над деятельностью народных избранников со стороны избирателей.

В современной европейской конституционной доктрине утвердился принцип свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва со стороны избирателей, т.е. принцип неответственности депутата перед избирателями. «Депутат независим от своих избирателей» - вот краеугольный камень сегодняшнего учения конституционалистов зарубежных стран. Закрепление свободного мандата в национальном законодательстве предполагает следующее: парламент есть институт государственной власти, обладающий делегированными полномочиями на осуществление суверенитета от лица всей нации. Отсюда и вывод о ничтожности поручений, инструкций или наказов избирателей депутатам, поскольку последние представляют не свой конкретный округ, а всю нацию.

В то же время следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он, как и прежде, зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет избран. Международная практика свидетельствует, что так называемое «дезертирство из партии» – достаточно распространенная и вызывающая вопросы проблема. Например, согласно анализу экспертов Венецианской комиссии Европейского Союза, в Италии в 1996 – 2001 г.г. 10 процентов депутатов поменяли свою партию. В Государственной Думе России в 1993 - 1995 г.г. это число достигло 31 процента, в Парламенте Чехии в 1992 – 1996 г.г. оно составило 40 процентов. В Индии в 1967 - 1973 г.г. партию поменяли 2700 депутатов, 212 из которых стали министрами в новой партии. В Украине в 1998 – 2006 г.г. 60 процентов депутатов как минимум один раз меняли партию, а отдельные депутаты меняли свою фракцию до 10 раз.

Подобное явление как серьезная опасность, угрожающая общественной стабильности, в международной практике нашло различные формы предупреждения «дезертирства». В первую очередь, это связано с так называемым «партийным императивным мандатом». Появление в Европе партийного императивного мандата в начале XX века явилось реакцией на существовавшую в некоторых государствах (Великобритания, Италия, Франция и др.) практику многочисленных переходов депутатов из одной партийной фракции в другую, что вело к частым парламентским и правительственным кризисам. Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины: как правило, в этом случае, депутат подвергается моральному остракизму, в результате чего он рано или поздно подает заявление о выходе их фракции и сложении депутатских полномочий.

Например, пункт «с» статьи 160 Конституции Португалии недвусмысленно устанавливает, что депутат утрачивает свой мандат, когда становится членом другой партии, от которой он не баллотировался на выборах. В Российской Федерации в Федеральном Законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания», согласно внесенному в июле 2005 г. изменению, часть 3 статьи 4 была дополнена положением, в соответствии с которым депутат Государственной Думы утрачивает мандат также в случае, когда согласно своему заявлению вышел из той фракции, по партийным спискам которой ему было разрешено участвовать в распределении депутатских мандатов. В Украине на конституционном уровне (в результате конституционных реформ) было установлено (часть 6 статьи 81), что если депутат не присоединяется к парламентской фракции той партии, по предвыборным спискам которой был избран, или выходит из этой фракции, то в этом случае решение о досрочном прекращении его полномочий принимает постоянный высший орган соответствующей партии. При этом следует отметить, что Конституционный Суд Украины в своем постановлении от 25 июня 2008 г. N12 особо подчеркнул важную роль парламентских фракций в составе законодательной власти как парламентского политического органа, а также, толкуя часть 6 статьи 81 Конституции, признал антиконституционными те положения частей 5 и 6 статьи 13 Закона «О статусе народного депутата Украины», согласно которым депутат имеет право свободно выйти из состава депутатской фракции или не записаться в члены депутатской фракции той партии, по спискам которой был избран депутатом.

Следует отметить, что начиная со времени формирования ЖК по партийным спискам в декабре 2007 г. мандат депутата ЖК также приобрел черты партийного императивного мандата. Этому способствует введение в Конституцию КР нормы о досрочном прекращении депутатских полномочий, если депутат прекратит по личному заявлению членство во фракции (пункт 1 части 3 статьи 73 Конституции). Кроме того, усиливает зависимость депутата от политической партии и конституционный принцип формирования ЖК исключительно по избирательной системе пропорционального представительства и, соответственно, - признание политических партий единственным субъектом, правомочным выдвигать кандидатов в депутаты ЖК (часть 2 статьи 70 Конституции), а также обязательный фракционный принцип деятельности ЖК (часть 3 статьи 70 Конституции). Следует отметить, что указанные нормы Конституции являются правовым «заслоном» против так называемого «дезертирства из партии», когда депутаты начинают переходить из одной партийной фракции в другую уже после выборов.

Следовательно, исходя из буквы и духа вышеуказанных конституционных норм, депутат ЖК не может: 1) изменить свою партийную принадлежность; 2) не может не войти в состав соответствующей партийной фракции; 3) перейти в другую партийную фракцию. Поэтому все разъяснения, которые последовали 15 апреля сего года в связи с демаршем десяти депутатов от фракции партии «Ар Намыс» - от лукавого.

«Фергана»: - На Ваш взгляд, есть ли необходимость внести какие-то коррективы в Конституцию, чтобы некоторые политики по необходимости не трактовали ее так, как им удобно (что мы видим на примере конфликта вокруг 10 депутатов «Ар-Намыс»)?

- Необходимости вносить коррективы в Конституцию по данному вопросу нет. Конституцию не нужно превращать в подробную инструкцию, тем более, что невозможно предусмотреть заранее ответы на всевозможные вопросы и проблемы, возникающие в общественных правоотношениях. Например, Конституция США состоит всего из 7 (!) статей, в то время как Конституция Кыргызстана – из 114 статей. Но это не означает, что в США существует правовой вакуум.

К большому сожалению, политические деятели, а также представители юридической общественности, причастные к формированию правовой политики, «забывают» о том, что помимо собственно внесения поправок в Конституцию, возможны и иные способы адаптации норм Конституции к реальной жизни. Прежде всего, речь должна идти о конкретизации, уточнении конституционных норм путем принятия конституционных и обычных законов – как учит нас теория государства и права. Например, для укрепления политической структуры страны, становления политических партий, обеспечения атмосферы политической толерантности, гарантирования политической ответственности, особенно на этапе системных преобразований, необходимо закрепить в Законе «О статусе депутата Жогорку Кенеша» и Регламенте Жогорку Кенеша «антидезертирские» положения, конкретизирующие конституционные нормы.

Как специалист, могу утверждать, что у нас ни одна версия Конституции никогда не была реализована в полном объеме из-за того, что многие ее нормы не были конкретизированы в законах, либо мы попросту не успевали приводить действующее законодательство в соответствие с Конституцией. Учитывая, что в условиях крайней общественно-политической нестабильности, высокого динамизма развития социально-экономических процессов, конституционные нормы должны пройти проверку временем. Подобный механизм конкретизации, уточнения и реализации конституционных норм особо предпочтителен, поскольку позволяет обходиться без внесения поправок в действующую Конституцию.

Второй вариант конкретизации и уточнения конституционных норм – их толкование Конституционной палатой Верховного суда, которое позволяет разрешать возникающие юридические казусы при применении конституционных норм. Например, в России конституционные нормы конкретизируются, уточняются посредством принятия федеральных конституционных законов либо федеральных законов, а также путем толкования конституционных норм Конституционным судом, вследствие чего им уже два десятилетия удается преодолевать «необходимость» масштабных внесений поправок в Конституцию. Другой яркий пример – это США. Здесь любые конституционные проблемы разрешаются путем дачи соответствующего толкования Верховным судом, поэтому тамошняя Конституция действует аж с 1787 года!

Заключение: Ситуация понятна, действия арнамысовцев незаконны. Остается лишь надеяться, что в погоне за десятью голосами нарушения норм Конституции не произойдет, ведь если однажды будет создан подобный прецедент, его повторение не исключено и в будущем.

Записала Екатерина Иващенко