Крах Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии
Казахстан отличается от всех бывших республик СССР своей активной внешней политикой и многочисленными международными инициативами. Все их нелегко даже перечислить, а из числа наиболее известных можно назвать председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 году с проведением саммита и принятием Астанинской декларации, председательство и реформу Организации исламской конференции (ОИК), преобразованной в Организацию исламского сотрудничества (ОИС), а также создание ряда новых организаций, таких как Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), Совета тюркоязычных государств и других.
Эта международная активность Казахстана тем более примечательна, что республика, в отличие от России, унаследовавшей всю систему МИД СССР, Украины и Белоруссии, которые были членами ООН и имели собственные министерства иностранных дел, в 1992 году не имела ни своего МИДа, ни своих дипломатов, и становление казахстанской дипломатии проходило с большими трудностями.
В Казахстане принято говорить об этих инициативах только в самом высокопарном духе. Однако далеко не все из международных инициатив оказались достаточно эффективными. Некоторые из них так и остались организациями «высшего уровня», в отношении которых крайне тяжело найти их конкретный вклад в разрешение многочисленных азиатских проблем. К числу таких организаций относится Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА).
Трудности появления на свет
5 октября 1992 года на 47-й сессии Генеральной ассамблеи ООН президент Казахстана Нурсултан Назарбаев провозгласил идею создания новой международной организации - Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА). В азиатском регионе до этого момента не было организации, подобной другим региональным организациями вроде ОБСЕ, которые бы занимались вопросом обеспечения общей безопасности и развития отношений.
Только реальное оформление СВМДА произошло на встрече министров иностранных дел в Алматы 14 сентября 1999 года, на которой была принята «Декларация принципов, регулирующих отношения между государствами-членами СВМДА». Ни в одном из опубликованных документов не дается объяснения этому странному факту, что между инициативой Назарбаева и принятием первого документа организации прошло столь много времени - почти семь лет. Можно сослаться, конечно, на то, что создание международных организаций есть дело неспешное, но все же это не объясняет всех причин столь долгой задержки.Основная причина, видимо, состояла в том, что Казахстан, который только-только обрел независимость и совсем недавно установил дипломатические отношения со странами, на словах поддержавшими инициативу, тогда обладал слишком малым политическим весом, чтобы реально руководить процессом укрепления азиатской безопасности наравне с такими крупными и признанными странами, как Россия, Индия или Китай. Для этого Казахстану сначала пришлось «подрасти» в политическом отношении.
Другой момент, который скупо признается, состоял в том, что между 16 государствами, поддержавшими инициативу Назарбаева, были многочисленные конфликты. Конфликтных пар хватало: Израиль - Палестина, Индия - Пакистан, Индия - Китай. В то же время Палестина получила автономию только в 1994 году, а Афганистан был охвачен войной, и там было два правительства: Исламского государства Афганистан во главе с Бурхануддином Раббани и талибское правительство Исламского Эмирата Афганистан. В 1996 году правительство Раббани потерпело поражение от талибов и к концу 1990-х годов контролировало только небольшую часть страны, в основном, провинцию Бадахшан.
Отчего же СВМДА семь лет «лежало на боку», а в 1999 году вдруг прошла встреча с принятием первого документа? Скорее всего, решающим фактором стала победа талибов в Афганистане и угроза распространения радикального исламизма в Центральной Азии. Тогда это считалось более чем вероятным и заставляло объединяться перед этой угрозой. Потом американцы своей высадкой в Афганистане и дипломатическими усилиями по поддержке Переходного правительства Афганистана во главе с Хамидом Карзаем дали сильный импульс совещанию.
«Декларация принципов» была выдержана в самом миролюбивом духе и провозглашала принципы сотрудничества, взаимного уважения, территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела, разоружение и так далее. Однако и на этом соглашении есть пятна. В тот момент один из подписантов - Афганистан - не контролировал территорию своей страны, а другой подписант - Пакистан - оказывал активную военную поддержку «Талибану», вплоть до отправки кадровых дивизий, авиации, предоставлял базы для талибов, военное снабжение и транспорт, и самым активным образом вмешивался во внутренние дела Афганистана, разжигая там войну. Индия и Пакистан в это же время произвели свои ядерные испытания, получив ядерное оружие в обход Договора о нераспространении. И эти страны без проблем получили доступ в СВМДА, хотя по справедливости, должны были быть исключены из процесса мер доверия, пока они не прекратят подрывать региональную безопасность. В этом выразилась неразборчивость в средствах, стремление к высокопарным заявлениям, отсутствие реалистичной оценки ситуации в регионе. Именно тогда были заложены мины под СВМДА.
Узаконенное двурушничество
Сейчас всех этих коллизий первых этапов оформления СВМДА предпочитают не вспоминать, хотя именно из этого корня растут все последующие проблемы организации. Этой политической неразборчивостью в сочетании с отсутствием оценки ситуации в регионе (в Казахстане и сейчас нет хороших специалистов по различным регионам Азии) в организацию был заложен неустранимый порок: ряд государств использовали СВМДА в своих целях, а вовсе не в целях развития сотрудничества, доверия и безопасности в Азии. Это сказалось потом при передаче председательства Турции.
Кроме того, в силу допущения такого подхода, Казахстан был вынужден занять соглашательскую позицию по отношению ко многим членам организации.
Например, «Декларация принципов» провозглашает: «Государства-члены обязуются поддерживать усилия по глобальной ликвидации всех видов оружия массового уничтожения, и поэтому они обязуются усиливать сотрудничество по предотвращению распространения всех видов подобного оружия, включая ядерное оружие, которое представляет определенную угрозу международному миру и безопасности». Между тем, Пакистан и Индия обзавелись своим ядерным оружием, испытали его и поставили на вооружение, а сейчас совершенствуют средства доставки. Кроме того, известно, что Израиль имеет свой ядерный арсенал, но не признает себя ядерным государством. В опубликованных документах нет ни слова об этой проблеме, разрушающей международный режим нераспространения.
Другой пример. «Декларация принципов» провозглашает: «Государства-члены не будут поддерживать на территории другого государства-члена любые сепаратистские движения и образования, и если такие существуют, не устанавливать политических, экономических и иных отношений с ними, не предоставлять территорий и коммуникаций государств-членов для использования вышеназванными движениями и образованиями, и не оказывать им никакой экономической, финансовой и иной помощи». Однако Турция поддерживает Республику Северный Кипр, которая так и не была признана ООН в качестве независимого государства, да и появилась в результате военного переворота и ввода турецких войск в 1974 году. И в этом в случае в опубликованных документах СВМДА нет никаких признаков, что эта проблема поднималась и обсуждалась.
Да и теперь, во время гражданской войны в Сирии, Турция активно поддерживает повстанцев, предоставляя им базы на своей территории, проход через границу, направляя офицеров и советников (несколько турецких офицеров были убиты, а их документы захвачены сирийской армией), оказывая им другую поддержку. И это при том, что СВМДА декларирует невмешательство во внутренние дела, уважение к суверенитету и признание Устава ООН и международного права в качестве основы деятельности организации.
Вообще, это явное и зримое противоречие реально сложившегося положения дел с принципами организации позволяет сказать, что эти принципы провозглашены только на словах и, по большему счету, ради высокопарного заявления. Никакого реального политического содержания за ними нет. Такое положение развязывает руки многим участникам СВМДА. С одной стороны, можно заниматься реальной политикой, а с другой стороны - произносить речи за мир, сотрудничество и доверие, то есть добиваться своих целей и поддерживать репутацию. По существу, это узаконенное двурушничество, а Казахстан со всем этим соглашается.
Секретный почтальон
Вообще, как понимаются меры доверия внутри этой организации? Если выводить определение мер доверия из реальной обстановки в Азии, то на первом месте должна быть организация переговорного процесса между конфликтующими сторонами на нейтральной территории, активная и консолидированная поддержка этого переговорного процесса государствами-членами СВМДА, а также обсуждение и разработка взаимно приемлемых путей и способов разрешения конфликтной ситуации. Очевидно же, что основой любого конфликта является взаимное недоверие, тогда как установление доверительных отношений должно вести к разрешению конфликтов, ну, или к снижению их остроты.
Дело это трудное, особенно когда нужно примирить давних противников. Потому организация должна иметь арсенал средств: переговоры, совместные комиссии, обследования, инспекции, арбитраж, вплоть до известного давления на тех, кто занимает неконструктивную позицию. Но самое главное - организация должна стать мозговым центром по выработке взаимно приемлемых решений, для чего требуется большое количество высококлассных экспертов, которые разбирались бы в конкретных проблемах на уровне или даже лучше, чем правительства государств-членов.
Ничего этого у Казахстана не было: ни политического авторитета, ни экспертов, способных потянуть такую работу. Даже такой значимый политический актив, как переговорная площадка для враждующих сторон, появился в середине 2000-х годов, и лишь после Саммита ОБСЕ в Астане можно говорить о Казахстане как о важном посреднике в международных делах.
Потому казахстанская дипломатия пошла по пути наименьшего сопротивления. В каталоге мер доверия СВМДА, принятом в октябре 2004 года на встрече министров иностранных дел в Алматы, сказано прямо и недвусмысленно: «Меры доверия СВМДА применяются на основе постепенности и добровольности. Каталог мер доверия СВМДА и указанные в нем меры носят рекомендательный характер. Любое из государств-членов может выбрать определенные меры, обозначенные в этом Каталоге, для применения, где это оправдано и соответствует его целям».
Итак, никаких обязательств, никаких определенных правил. В основном предусматривается обмен информацией, о котором в каталоге есть строгое предупреждение: «Государство-член, получающее информацию в соответствии с положениями этого Каталога, не может обнародовать, публиковать или передавать ее третьей стороне без согласия государств-членов, предоставляющих эту информацию». По большому счету, это секретная дипломатия, поскольку любые договоренности, любые соглашения, любые совместные меры можно подвести под этот принцип и засекретить. Судя по доступной документации, этот принцип в самом широком ходу - публикуются только малосодержательные сообщения о встречах и некоторые столь же малосодержательные заявления.
Потому, в данном случае, взаимодействие и меры доверия - это не более чем создание секретариата для секретных сношений между государствами-членами. Казахстан удовлетворился ролью почтальона между государствами-членами совещания. Впрочем, иногда, когда у государств-членов будет особо благодушное настроение, они могут принять на основе консенсуса какое-нибудь общее решение. Скорее всего, оно никого ни к чему не будет обязывать.
Нет реального доверия
Могут сказать, что это клевета на уважаемую международную организацию. Однако если принять вполне очевидную мысль, что развитие реального взаимодействия и мер доверия должно вести к сокращению конфликтов, то открывается возможность своего рода инспекции работы организации.
Даже весьма поверхностный обзор показывает, что СВМДА по сути дела целиком и полностью устранилась от разрешения конфликтов, и, во всяком случае, никаких результатов от установления реального доверия между странами совершенно не просматривается.
Например, длительный водно-энергетический спор между Таджикистаном и Узбекистаном по поводу строительства ГЭС, который уже много лет сотрясает отношения в Центральной Азии. Каждая сторона твердо стоит за свои интересы: Таджикистан - за ГЭС и гидроэнергию, Узбекистан - за нерегулируемый сток рек. За много лет этот конфликт не приблизился к разрешению, а даже существенно усугубился. Теперь Узбекистан уже в течение по крайней мере двух лет держит своего соседа в транспортной блокаде, задерживает грузы, пользуясь тем, что все железные дороги из Таджикистана проходят через территорию Узбекистана. В марте 2012 года Узбекистан прекратил поставку газа в Таджикистан. Также Узбекистан в 1999 году заминировал границу с Таджикистаном, и за прошедшие годы на минных полях погибло 100 человек и 93 получили тяжелые увечья. Минирование границы Узбекистаном осуждал Генсек ООН Пан Ги Мун в 2010 году.
Иными словами, налицо длительный конфликт и полное отсутствие доверия между двумя странами, притом что оба государства состоят в СВМДА. Однако не удалось найти никаких свидетельств того, что эта организация сделала что-либо для установления доверия между Узбекистаном и Таджикистаном. Конфликт сохраняется и даже усугубляется.
Не менее напряженные отношения между двумя другими членами СВМДА, Афганистаном и Пакистаном. Пакистанская армия обстреливает реактивными снарядами афганские провинции Кунар и Нуристан под предлогом того, что там базируются боевики, нападающие на пакистанских солдат. Например, 20 июля 2012 года уезд Дэнгем провинции Кунар подвергся массированному обстрелу - около 300 реактивных снарядов. Обстрелы продолжались и позднее. Афганское правительство безуспешно пыталось решить проблему, и в июле 2012 года министр иностранных дел Афганистана Залмай Расул признал, что она не может быть решена дипломатическими средствами. Высказываются мнения, что Пакистан таким образом выжимает местное население с приграничных территорий с целью их захвата.
Помимо этого, в июле 2012 года правительство Пакистана заявило о том, что до конца 2012 года все афганские беженцы в стране (около 3 млн. человек), будут лишены статуса беженцев и депортированы на территорию Афганистана, поскольку они якобы несут угрозу общественному порядку. Пакистан не останавливает ни то, что многие беженцы живут уже более 20 лет, ни то, что Афганистан не сможет принять столько беженцев, ни подписанная им в Алматы «Декларация принципов», в которой были слова об уважении прав человека. Пакистан выбрасывает три миллиона человек на холод и голод, на произвол судьбы.
И в этом случае нет никаких признаков, что СВМДА занималось этой проблемой и что были попытки укрепить доверие между двумя странами. Пакистан не получил за это вопиющее нарушение подписанных в Алматы принципов: обстрел мирных граждан и угрозу депортации беженцев - даже устного осуждения.
О конфликтах трех государств-членов СВМДА: Израиля, Ирана и Палестины - можно написать очень много. Из совсем недавнего: напряженная психологическая война между Израилем и Ираном, в которой Израиль угрожает нанести удары по ядерным объектам в Иране. Между тем, в «Декларации принципов» говорилось: «Государства-члены будут воздерживаться в своих отношениях от прямого или косвенного применения силы или угрозы силой против суверенитета, территориальной целостности и политической независимости государств, или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций и с настоящей Декларацией».
И снова нет никаких признаков того, что СВМДА занималось или, по крайней мере, пыталось заниматься этой проблемой, тем более, что разговор тут очень серьезный - угроза прямого военного столкновения между членами организации, возможно даже с применением оружия массового поражения. Израиль, в частности, также не получил за свои угрозы даже устного, даже самого осторожного осуждения со стороны СВМДА или его членов.
Наконец, конфликт вспыхнул уже внутри СВМДА. Во время третьего саммита глав государств и правительств в июле 2010 года в Стамбуле, во время своего председательства Турция попыталась провести в резолюцию саммита осуждение Израиля за задержание «Флотилии свободы», которая шла в Сектор Газа. Однако Турция не смогла собрать консенсус и осуждение не прошло. Израиль понизил свое присутствие с вице-премьера до посла в Турции на этом саммите и сократил свое участие в совещании.
Список можно продолжать и дальше, тем более, что конфликтов в Азии за время существования СВМДА хватало. Многие конфликты за последнее время получили заметную эскалацию, и вообще, ситуация в Азии стала более угрожающей, чем даже три-четыре года назад. Стали возможны вооруженные столкновения в Юго-Восточной Азии, на Ближнем Востоке, в Сирии вспыхнула ожесточенная гражданская война. В такой ситуации СВМДА должно было работать день и ночь, чтобы хоть как-то разрядить обстановку. Но сейчас мы лишь наблюдаем неспешную подготовку очередной встречи министров иностранных дел в Астане в сентябре 2012 года.
Итак, мы можем сказать, что никакого реального доверия и взаимодействия между азиатскими государствами достигнуто не было. Эскалация старых и появление новых конфликтов это в полной мере доказывает.
Причины неудачи
Если подводить итоги двадцатилетия с момента провозглашения идеи, то надо сказать, что она потерпела полный, сокрушительный и довольно жалкий крах. Доверия и взаимодействия в Азии явно не прибавилось, а во многих местах даже заметно убавилось. Идея была хорошей, но исполнение сильно подкачало.
Насколько можно судить, первоначальный замах идеи был на создание «азиатской ОБСЕ», то есть всеобъемлющей организации по вопросам безопасности и сотрудничества. Но не имея для этого достаточного политического авторитета, Казахстан реально вытянул только роль секретаря по секретной переписке между азиатскими странами. Разумеется, что ни о каких обязательствах, ограничениях, контроле и проверке и речи не было - совещание получилось исключительно рыхлым, где каждый мог делать все, что считал нужным, в меру своего понимания доверия, в меру своих интересов и хуцпы (исключительное нахальство, ближе к наглости - ред.). Первая причина неудачи налицо - Казахстан был слишком политически легковесным, чтобы создать «азиатскую ОБСЕ». Даже сейчас его политического веса недостаточно для проектов такого размаха.
Вторая причина краха - это политическая неразборчивость, которая была проявлена уже на первых стадиях оформления организации. В организацию попали страны, которые на словах говорили одно, а на деле делали совсем другое. Наиболее яркий пример - это Пакистан. Первоначально эта неразборчивость, очевидно, была обусловлена крайне низким уровнем казахстанской дипломатии, отсутствием экспертов и незнанием многих тонкостей азиатской политики. Но сказав «А», Казахстан вынужден был говорить и все остальные буквы алфавита, политическая неразборчивость росла и крепла в тепличных условиях отсутствия взаимных обязательств и отсутствия контроля. СВМДА совершенно не замечало многочисленные противоречия деятельности членов с принципами совещания и никак не реагировало на них. Наконец, к третьему саммиту СВМДА в 2010 году, неразборчивость привела к столкновениям внутри организации, призванной укреплять доверие, когда Турция прямо попыталась использовать организацию в своих политических интересах. Надо все же строже придерживаться своих принципов.
Отсутствие достаточного политического авторитета Казахстана, политическая неразборчивость, отсутствие взаимных обязательств и контроля, в конечном счете, привели к положению, что прав тот, кто наглей. Кто преследует свои интересы, невзирая на ранее подписанные соглашения, кто может отбросить их в любой момент, тот добивается своего. И не встречает никакого отпора, никакого осуждения, никакого противодействия.
В таких условиях нет места доверию, оно исчезает, как весенний снег под солнцем. Хуже всего пришлось тем странам, которые видели в этой организации средство для развития многостороннего доверия, налаживания контактов, проведения переговоров. Израиль, к примеру, до турецкой выходки весьма ценил СВМДА как организацию для сотрудничества со странами Центральной Азии и для переговоров со своими противниками на нейтральной территории.
Все это, по существу, профанация идеи установления взаимодействия и мер доверия, которая сама по себе весьма неплохая. Профанация - это на данный момент. Примеры из истории показывают, что политическая неразборчивость и склонность к фразе несла куда более тяжелые последствия. В дальнейшем не исключено, что СВМДА может сыграть позорную роль «азиатского Мюнхена».
Дмитрий Верхотуров
