30 Март 2020



Новости Центральной Азии

Узбекистан: Анализ проекта закона «О газоснабжении»

«О том, что конец Империи стремительно приближается, современники догадывались уже по тому, какими нелепыми и дикими были принимаемые законы». Эдвард Гиббон, «История упадка и разрушения Великой Римской империи».

В первой декаде декабря вниманию широких народных масс Узбекистана был, наконец, представлен долгожданный проект закона «О газоснабжении», который длительное время вынашивался в чреве Национальной холдинговой компании «Узбекнефтегаз». Предполагается, что вместе с его принятием канут в прошлое все недостатки, укоренившиеся в практике снабжения «голубым топливом» населения, производственных предприятий и объектов соцкультбыта республики.

Однако не спешите ликовать, граждане. При внимательном рассмотрении статей будущего закона возникает масса разнообразных вопросов относительно качества данного документа. Бросается в глаза открытое лоббирование его авторами определенных корпоративных интересов, сочетающееся с небрежностью в формулировании большинства основных положений, а также путаница в терминологии.

В газетных публикациях творцы законопроекта ссылаются на то, что ими был учтен и обобщен законодательный опыт в этой области таких стран, как США, Великобритания, Россия, Румыния, Литва и других. Насчет «других» судить не беремся, но то, что аналогичный российский закон использовался в качестве основной матрицы, не вызывает никакого сомнения. В принципе, это не так уж и плохо, поскольку в течение последних лет соответствующий российский закон претерпел множество изменений, а внесенные в него поправки, продиктованные практикой применения, сыграли свою положительную роль. Создатели же «узбекской модели» законопроекта, видимо, в силу ряда характерных обстоятельств, не решились на полное клонирование документа, потому-то в меру своих компетенции и ангажированности представили на суд общественности натуральную «химеру».

Перейдем к замечаниям по существу.

Первое, что бросается в глаза, - недопустимая в практике законотворчества нечеткость формулировок. Характерный пример: ст.19, абзац 1 - «Поставка газа без его учета не допускается».

Что это значит – «без его учета»? Что конкретно следует «учитывать»? Расход газа? Другие параметры: давление, температуру, теплотворную способность? Объемную массу? Наличие примесей?

Подавляющее большинство статей проекта закона, тех, где представлено перечисление, завершается словосочетанием «и иные … оговоренные законодательством».

Такая формулировка влечет за собой в дальнейшем либо появление дополнительных (подзаконных) разъясняющих документов, либо же допускает множественные толкования подобных статей. Выражения, подобные «и иные, оговоренные», в практике законотворческой деятельности должны применяться крайне редко и только в виде исключения (ст. №№6, 7, 8, 9, 10,11 и так далее).

Имеют место неоправданные повторы, нарушающие логику закона. Так, например, вводится понятие «магистральная газотранспортная система» с соответствующими пояснениями. Затем следует еще одно понятие - «газотранспортная организация». Вместо того чтобы указать газотранспортную организацию как владельца магистральной газотранспортной системы, следует перечисление-повтор признаков магистральной газотранспортной системы (ст.3).

Отдельные положения проекта нового закона полностью противоречат мировой практике законотворчества. Например, ст.9 содержит следующее выражение: «Запрещается органам государственной власти на местах вмешиваться в деятельность по добыче, переработке, транспортировке, распределению и поставке газа».

Во-первых, данное выражение носит декларативную форму, что категорически неприемлемо для любых законов.

Во-вторых, мировая законотворческая практика категорически исключает установление каких-либо обязанностей для органов государственной власти, так же, как и наделение их дополнительными обязанностями или же лишение отдельных полномочий. И уж тем более это касается наложения запретов.

В-третьих, выражение «вмешиваться в деятельность» требует дополнительного определения - как понятие. Что значит «вмешиваться»? В чью именно деятельность (каких организаций, газоснабжающих или газопотребляющих) нельзя вмешиваться? В какую именно деятельность – в финансовую, организационно-техническую или в иную?

Разговорные формы речи не должны употребляться в тексте закона!

Отдельные разделы проекта страдают излишне подробной детализацией, например, вся ст.14.

В законе должны быть отражены лишь главные принципиальные положения, все же остальное, вторичное по значимости, должно быть вынесено в соответствующие «Правила эксплуатации» и тому подобное.

В законопроекте содержится явное повторение других законодательных актов Узбекистана. Например, в ст.15, где речь идет об «умышленных блокировании и повреждении объектов системы газоснабжения», дублируется уголовное законодательство и законы об административных нарушениях.

Дальнейшее перечисление подобных казусов представляется бессмысленным: ими буквально пестрят практически все статьи законопроекта. Потому обратимся лишь к разбору основных положений, без учета лингвистических ошибок и неточностей в понятиях, ссылках, обобщениях, структуре и оформлении.

Этим проектом закрепляется порочная практика прежних лет, а именно - деление всей системы газоснабжения на три автономные организационно-структурные части: организации по добыче, переработке и выработке газа; газотранспортные организации; газоснабжающие организации.

Существующей практикой и опытом других государств (в частности, той же России) давно доказана рациональность создания именно единой системы газоснабжения страны с сохранением при этом независимых хозяйствующих организаций в ее отдельных частях. Отсутствие непосредственной взаимосвязи между отдельными структурами порождает всеобщую безответственность.

Поясню это на конкретном примере.

Допустим, в городе N сразу у всех потребителей неожиданно резко упало давление газа. Хоким (мэр) города интересуется – в чем же причина? Спрашивает у местного начальника «Горгаза», тот в ответ: я, мол, ничего не знаю, упало давление на ГРС (газораспределительная станция), а это уже другое ведомство, то есть «Трансгаз». ГРС, как правило, находится далеко за пределами города, но наш хоким до нее добрался. Почему, спрашивает, давление упало? Ему отвечают: мы ничего не знаем, обращайтесь на головные сооружения, которые находятся за сотни километров где-то в пустыне. Но нет гарантии, что и там вы получите ответ. Вас, скорее всего, просто «пошлют на скважину».

По этой и другим подобным причинам система газоснабжения страны должна быть триединой - от газовой скважины и до конечного потребителя связанной общим технологическим циклом и общей мерой ответственности.

Мне могут возразить, сославшись на то, что все структурные части системы газоснабжения Узбекистана замыкаются на холдинге «Узбекнефтегаз». Это действительно так, но при этом следует заметить, что любой холдинг, прежде всего, ориентирован на извлечение прибыли, все же остальное является для него вторичным. Поэтому принцип триединства системы газоснабжения страны должен быть закреплен на уровне закона.

В законопроекте не решен вопрос собственности газа как продукта непосредственного процесса купли-продажи. В ст.3 закона «Он недрах» сказано, что «недра являются общенациональным достоянием и исключительной собственностью Республики Узбекистан».

В проекте рассматриваемого нами закона собственник газа возникает лишь в заключительной части всего процесса газоснабжения, а именно - в лице «газоснабжающей организации».

То есть, налицо нонсенс – находясь в недрах, газ является общенациональной собственностью, а затем, пройдя через несколько организаций - формальных собственников, возникает уже в качестве товара у конечной газоснабжающей организации.

Без законодательного оформления этого вопроса просто немыслима нормализация процесса ценообразования как самого газа, так и услуг (тарифов) на его поставку потребителю.

Во второй главе проекта - «Государственное регулирование в области газоснабжения» - определены четыре органа, наделенных определенными полномочиями. А именно: Кабинет Министров Республики Узбекистан; специально уполномоченный орган в области газоснабжения; органы государственного надзора в области газоснабжения; органы государственного управления на местах.

Следует отметить как положительный тот факт, что теперь орган государственного надзора сочетает функции контроля как над состоянием техники безопасности на объектах газоснабжения, так и над формами и методами экономичного сжигания газа, как топлива.

Но что это такое – «специально уполномоченный орган в области газоснабжения»? Если судить по правам и обязанностям, определяемым для него новым законом, то мы имеем дело с формированием нового комитета при Кабинете Министров на правах отдельного министерства. По аналогии с Госархитектстроем, Госкомимуществом и Госкомприроды появится еще и «Госкомгаз», а на очереди еще и «Государственный комитет по картошке и капусте». Больше комитетов – богаче Родина!

Если судить о функциях данного Комитета, то главными среди них являются именно РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫЕ: «участвует в формировании баланса ресурсов и распределения (!) газа и вносит предложения по ценам на газ и тарифам на услуги по газоснабжению»; «распределяет (!) годовые, квартальные и месячные объемы поставок газа потребителям по регионам» и тому подобное.

Что это означает на практике?

Каждый из потребителей газа ежегодно оформляет заявку на возможность получения определенного количества газа и направляет ее в Комитет. При этом получает разрешение на использование не заявленного объема поставок газа, а ровно лишь на то количество, которое ему будет выделено. То есть, потребитель практически обречен на работу в условиях перманентного дефицита топлива, а значит, и искусственно создаваемого дефицита.

Если только он не «решит» этот вопрос в Комитете теми методами, которые принято считать коррупционными.

Настаиваю на том, что настоящий проект закона – заведомо коррупциогенный! Коррупцию порождает любое «распределение», не имеющее четких границ, – это доказано давно.

Кроме того, Комитету предполагается дать и другие «хитрые» функции, о которых чуть ниже.

В рассматриваемом законопроекте предполагается введение в практику понятия «аварийный режим», которое до сих пор отсутствовало даже в технических нормах. Характерно, что его определение противоречит здравому смыслу. Здесь стоит разобраться особенно подробно, поскольку практически вся работа систем газоснабжения в будущем предполагается именно в «аварийном режиме», что, по сути, является своеобразной формой непрекращающегося форс-мажора.

Итак, цитата: «режим функционирования систем газоснабжения – неразрывный технологический процесс, обеспечивающий надежность и безопасность эксплуатации систем газоснабжения, а также соблюдение требований по количеству и качеству поставляемого газа».

Здесь все нормально, привычно и правильно, чего не скажешь о вновь вводимом понятии: «аварийный режим – недопустимое отклонение технологических параметров работы объектов системы газоснабжения, которое может привести к нарушению надежного и безопасного функционирования системы газоснабжения и (или) ограничения поставки газа потребителям».

Теперь попробуем разложить все по полочкам, отделить зерна от плевел и разглядеть то, что кроется за этой «игрой слов».

Понятие «аварийный режим» существует во многих отраслях техники, но при этом сама авария, как таковая, предполагается уже свершившимся фактом.

Например, в каком-то цеху произошла утечка ядовитого газа, и вентиляция при этом начинает работать в «аварийном режиме», то есть - на повышенном расходе удаляемого воздуха. Улавливаете разницу? Сама авария уже произошла, а все инженерные системы начинают работать на ликвидацию ее последствий.

А что нам предлагает проект рассматриваемого закона? Авария не произошла, но МОЖЕТ произойти! Поэтому вводится «аварийный режим».

Что же, исходя из данного определения, следует считать возможной аварией?

Сама ВОЗМОЖНОСТЬ НЕДОПОСТАВКИ газа отдельным потребителям!

Не разрыв трубопроводов или серьезная поломка оборудования приводит к аварийной ситуации, а лишь ВОЗМОЖНОСТЬ недопоставки. То есть, любой факт непреднамеренного либо корыстного растранжиривания газа можно вполне признать «аварийной ситуацией», на которую можно «списать» все, что угодно.

При этом подразумевается, что «поставщик» не несет никакой ответственности перед «потребителем». Потребитель в условиях «аварийного режима» не может требовать возмещения убытков, возникших из-за недопоставок газа, или возмещения упущенной выгоды.

В летнее время не накопили достаточного количества газа в хранилищах, и потому зимой срочно объявляется «аварийный режим». Продали газ на сторону, например, каким-нибудь частным теплицам, а для остальных потребителей опять же вводится «аварийный режим». И так на протяжении всей зимы!

Как вы думаете, кому положено объявлять на законном основании «аварийный режим» (фактически форс-мажорные обстоятельства) на всей системе газоснабжения - от газовой скважины до горелки в домашней плите? Кабинету Министров? Нет. Тому же «Госкомгазу»! См. статью 7. Круг на этом замыкается.

С принятием закона «О газоснабжении» позиции данного комитета становятся абсолютно незыблемыми в любых экстремальных ситуациях, да и в нормальной обстановке также.

Допустим, спросят комитетчиков: «Почему вы отключаете такие-то объекты»? Ответ прост: «У нас – аварийный режим. Поэтому и отключаем указанные объекты, зато сохраняем подачу газа потребителям стратегического значения и потребителям социальной значимости».

Казалось бы, ответ исчерпывающий. Однако…

Однако нигде в мире не существует практики назначения заведомо ущербных потребителей. «Знай, что мы можем тебя вырубить в любую минуту».

Да, потребители «стратегического значения» и «социальной значимости» не могут быть отключены от подачи энергии (в нашем случае – газа) ни в коем случае. Но только в других странах это достигается другими путями – за счет «дублирования и резервирования».

Там, где существует вероятность возникновения аварии, но прекращение подачи газа абсолютно недопустимо, следует создавать дублирующие трубопроводы и оборудование. Кроме того, на местах следует предусматривать наличие других видов топлива – их аварийного и резервного запасов. Тем не менее, в законопроекте об этом ничего не сказано.

Если данный проект будет принят, то все газоснабжающие организации будут фактически полностью лишены стимулов для увеличения собственной прибыли за счет приростов объемов поставок газа и безаварийной работы. Это и называется «лоббированием в чистом виде». Личная выгода персонала (чиновников) образуется при этом исключительно коррупционными способами на всех уровнях служебной лестницы. В нашем случае - от контролера-обходчика до председателя «Госкомгаза».

Кстати, около половины содержимого статьи 13 посвящено «обязанностям» «потребителя газа», в то время как у поставщика газа «обязанности» отсутствуют вообще (см. статью 12).

Мы – «газовики», значит - хозяева положения, и потому никому и ничем не обязаны! На нашей стороне Закон!

Лоббирование интересов газоснабжающих организаций просматривается практически в каждой статье закона.

Вот характерный пример. Статьей 10 предписывается организациям по добыче, переработке и выработке газа «обеспечивать постоянный контроль за качеством поставляемого газа на его соответствие нормативным документам» (сохранена авторская грамматика).

Заметим, что предписывается обеспечивать не само надлежащее качество газа, а лишь «контроль за ним». Улавливаете разницу?

Обратим также внимание и на то, что в проекте настоящего закона практически нет ни слова о стандартных параметрах газа. Дело в том, что потребитель, расплачиваясь с поставщиком согласно показаниям газового счетчика, то есть за фактический объем, на самом деле может и недополучать оговоренного договором количества. Согласно законам физики, объем газа претерпевает значительные изменения в зависимости от его температуры. Меняются и его теплотворная способность - в зависимости от конкретного месторождения, наличия примесей и так далее. Поэтому в законе необходимо четкое разъяснение понятия о «газе стандартных параметров» и соответствующих этому правилах взаиморасчетов. Неясно также, кто должен осуществлять метрологическое обеспечение и заниматься вопросами стандартизации в пределах всей отрасли.

При внимательном рассмотрении легко обнаруживается тот факт, что практически каждая статья проекта закона обеспечивает преимущества газоснабжающих организаций над другими участниками процесса. Такое часто достигается самым примитивным образом, в частности - из-за неосведомленности последних. Например, в статье 14 говорится о создании специальных охранных зон для объектов и трубопроводов систем газоснабжения, о преимуществах при застройке, которые им полагаются. При этом авторы законопроекта ни словом не обмолвились, что все подобное имеет место лишь для магистральных сетей и оборудования на них, то есть, в тех случаях, когда рабочее давление газа в трубопроводах выше 2,5 МПа (25 атмосфер) и до 10МПа (100 атмосфер) с дальнейшей градацией. Такие газопроводы всегда прокладываются в пустынной местности вдали от селитебных зон. Несведущему же человеку легко внушить, опираясь на этот закон, что проложенный по улице газопровод имеет свою «охранную зону», и владелец жилья обязан снести свой забор, так как он стоит не на месте. Не хочешь сносить свой забор – плати деньги. Кому? Мне! И так далее.

Кстати, в рассматриваемом нами документе вообще не оговорены вопросы поставок потребителям сжатого и сжиженного газа.

В любом случае, от того, будет ли принят данный закон в существующем виде или нет, ничего, по сути, не изменится. Разве что сотрудники газоснабжающих организаций будут чувствовать себя еще вольготнее.

Газоснабжение всей республики как было в отвратительном состоянии, таким и останется. Точка бифуркации, когда еще все можно было довести до прежнего, хотя бы «советского» уровня при соответствующих капвложениях в отрасль, пройдена уже около десяти лет тому назад. Сегодня, как говорится, «поздно пить боржоми».

Газ потребители все равно будут продолжать получать нестабильно, причем не только потому, что значительная часть его запасов продается за рубеж. Один из руководителей холдинга, из «самых главных» газовиков республики, как-то образно обрисовал вашему покорному слуге техническое состояние большинства объектов газодобычи. Эти выражения довольно специфические и, скорее всего, будут понятны только коренным узбекистанцам: «Когда скважины только вскрыли, там сверху был сплошной каймок, его сразу стали забирать, хватать потом все размешали, и теперь осталась только «пахта». (Каймок (каймак) – жирные сливки, пахта – оставшаяся после снятия каймока часть кисломолочного продукта. – Прим. ред.)

В стальных магистральных газопроводах в результате их значительной изношенности (в основном эксплуатируются сорок и более лет) рабочее давление вынужденно поддерживается не выше 50 процентов от расчетного (коррозия), потому необходимый (расчетный) расход подачи газа сохранять невозможно. Все газохранилища в пластах находятся в запущенном состоянии и не имеют достаточного полезного объема. Оборудование головных сооружений и ГРС устарело морально и физически. Перечислять таким образом можно до бесконечности.

Вот, к примеру, самое простое – в городах и других населенных пунктах (кроме Ташкента) практически отказались от применения «закольцованных» газопроводов и теперь отдают предпочтение лишь «тупиковым» схемам. Единовременные затраты на строительство при этом снижаются, но страдает надежность.

В настоящее время, как сообщает УзА, по всей республике, в каждой ее области под эгидой хокимиятов (администраций) проходят массовые обсуждения данного законопроекта за различными «круглыми столами». Граждане единодушно его одобряют и благодарят правительство за проявленную заботу.

Ядгор Норбутаев

Международное информационное агентство «Фергана»