14 Август 2020



Новости Центральной Азии

Таджикистан: Совершенствование избирательного законодательства – основа демократических преобразований

04.03.2013 00:40 msk, Бахтиер Саттори

Политика Таджикистан Анализ Колонка эксперта

Предлагаемый нашим читателям доклад был прочитан в Москве, 2 марта 2013 года на заседании Тренингового клуба «Правительство будущего», сформированного из участников Фейсбук-группы «Виртуальное правительство и парламент Республики Таджикистан». Вскоре текст доклада будет направлен в средства массовой информации Республики Таджикистан, политическим партиям и общественным организациям страны, а также посольствам, аккредитованным в Душанбе. Автор доклада — независимый политолог Бахтиер Саттори.

* * *

В последние 2-3 года произошли чрезвычайно важные события, кардинально изменившие политический ландшафт стратегически важного региона Северной Африки. Волна различных революционных процессов всё ещё сохраняет потенциал и определённый вектор распространения.

Мы полагаем, существо конфликта, разрешенного "арабской революцией " состояло в культурно-религиозных противоречиях, раздирающих сословные и клановые общества стран Магриба, но конфликт взрывался и в результате внешнего влияния, фактически предоставившего новые институциональные коммуникативные возможности - интернет и социальные сети, влияние "мягкой власти", международные санкции и эффективную военную инфраструктуру. Все вместе, начав расшатывать правовой и государственный порядок привело к краху светских восточных государств, их избирательных систем. В борьбе против диктатур первыми жертвами стали светское государство и светские институты.

Не углубляясь в особенности событий в Тунисе, Ливии, Египте или Сирии, мы можем сделать лишь одно явное заключение. Назревавшие (или искусственно ускоренные извне) внутренние проблемы не нашли там иного разрешения, кроме как через силовой способ реализации целей. Запоздалые предложения властей о проведении выборов с новыми редакциями избирательных законодательных актов, облегчённых процедур и т.д., - как цивилизованный способ преодоления конфликтов - воспринимались уже как признак слабости государственных институтов и привели к эскалации напряжённости и хаосу.

Проведение честных и прозрачных выборов часто имеют решающее, ключевое значение для восстановления атмосферы стабильности в обществе. Они становятся наиболее насущной потребностью правительств для обеспечения собственной легитимности в глазах собственных граждан и международного сообщества. Достигнутая через такие выборы легитимность власти и результат выборов, в свою очередь, оказывают большое влияние на перспективы эффективного управления государством, создают благоприятный инвестиционный фон стране.

Безусловный факт, что выборы сохраняют ключевое значение для общих стратегий продвижения демократии. Во-первых, состязательные выборы могут стимулировать глубокие политические изменения в обществе. Выборы в обществах, переживающих переходный период или кризис, могут быть плодотворными событиями, которые в случае успеха не только придают правительствам легитимность, но и могут оказывать глубокое влияние на институты, властные механизмы и ожидания граждан. Во-вторых, выборы обеспечивают существенные новые возможности для участия граждан в государственных делах. Они позволяют вовлекать общественные организации и граждан в демократическую политику путем просвещения избирателей, наблюдения за выборами, политических исследований и правозащитной деятельности. Они могут служить каналом для участия женщин, меньшинств и находящихся в невыгодном положении групп, которые традиционно имеют меньший доступ к политике и управлению. Наконец, состязательные выборы позволяют обеспечивать подотчетность, направлять политическое соперничество и определять преемственность руководства.

Вместе с тем, следует признать, что подлинная демократия, разумеется, требует существенно большего, чем демократические выборы. Действительно, при определенных обстоятельствах выборы могут обострять (не исключено и искусственно) региональные, местнические, этнические разногласия или усугублять напряженность в обществе. Чтобы построить настоящую демократию, общество должно не только проводить демократические выборы, но и формировать демократическую культуру и власть закона. Однако выборы в конечном итоге необходимы для демократии и легитимной власти.

В последние годы более или менее сложился международный консенсус по вопросу о необходимых элементах демократических выборов, и выборы, соответствующие этим стандартом, часто именуются "свободными и честными". Действительно, это выражение стало риторическим критерием большинства оценок выборов, проводимых в переходный период или после конфликтов.

Мировое сообщество выработало комплекс международно-правовых норм в области прав и свобод человека - международные стандарты, и среди них - стандарты в области прав человека, касающихся проведения свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов (международные избирательные стандарты).

Международные избирательные стандарты - это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и свободы на участие в проведении свободных справедливых подлинных и периодических выборов, но и не посягать на такие права и свободы и принимать соответствующие меры по их реализации.

Международное право прямо налагает на государства и избирательные органы определенные обязанности по проведению выборов. Всеобщая Декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, обязательный международный договор - Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года), - принятый в 1990 году Копенгагенский документ Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и другие международные документы устанавливают два необходимых условия демократических выборов: (1) всеобщее и равное избирательное право; (2) тайное голосование. Международные конвенции, запрещающие дискриминацию по расовому или половому признаку, другие элементы либерализации избирательного процесса еще более усиливают право участвовать в выборах на основе "всеобщего и равного избирательного права".

Однако, чтобы быть "свободными и честными", выборы должны также соответствовать ряду других стандартов. Чтобы избирательный процесс был свободным, граждане должны иметь право и возможность выбирать. Должна быть свобода собраний, объединений, передвижения и слова для кандидатов, партий, избирателей, средств массовой информации, наблюдателей и других. Политическая обстановка должна исключать запугивание. Чтобы быть честными, выборы должны проводиться при честном голосовании и подсчете голосов, без фальсификаций и манипуляций, беспристрастными избирательными органами. Политические партии и отдельные лица должны иметь достаточные возможности участвовать в выборах, а связанные с выборами споры и претензии должны быстро и справедливо решаться до или после дня выборов. Честность требует также равных условий. В частности, не может быть злоупотреблений государственными ресурсами в агитационных целях, и все партии и кандидаты должны иметь достаточную возможность общаться с избирателями и завоевывать их поддержку, включая равный доступ к средствам массовой информации.

Такая свобода - необходимая предпосылка осмысленных выборов. И это главнейшая задача власти.

В Республике Таджикистан де-факто началась подготовка к предстоящим в ноябре президентским выборам. Ещё в прошлом году активисты правящей Народно-Демократической партии Таджикистана заявляли, что не видят другого кандидата от своей организации, кроме действующего Президента. Тем самым обществу был дан чёткий сигнал о неизменности позиции партии власти.

Не ставя под сомнение право НДПТ выдвигать на плебисцит любого члена своей партии, тем не менее, без обнародования предвыборной программы или хотя бы некоего лозунга, с которым этот кандидат выйдет к народу – заявление, считаем, по сути неуважительным к нации.

Оппозиционные партии, ряд общественных организаций считают, что в настоящий исторический момент остро назрела жизненная необходимость внесения изменений в действующий Закон «О выборах Президента Республики Таджикистан».

Действительно, произошедшие с 2006 года – года предыдущих президентских выборов - изменения в мире фундаментально трансформировали вектор и характер развития политических процессов в различных странах мира. В том числе и прежде всего, в государствах со схожими с Таджикистаном общественно-политическими и социально-экономическими характеристиками, режимом, стилем государственного управления и уровнем развития гражданских свобод. Известно, что нежелание правящих групп и кланов оперативно разрешать существующие проблемные узлы и противоречия, неизбежно привела к силовым изменениям в этих государствах. К сожалению, с огромными человеческими жертвами и продолжающейся нестабильностью, резким падением уровня жизни народа.

И не учитывать эти свершившиеся факты, без их трезвого и честного анализа и выработки совместных решений, призванных избежать подобного развития событий, было бы в высшей степени преступной самоуспокоенностью и самообманом.

22 сентября 2012 года в Душанбе был создан Организационный комитет «За демократическую реформу конституционного Закона о выборах президента Республики Таджикистан». В него вошли представители Общенациональной Социал-демократической партии (ОСДПТ), Партии исламского возрождения ПИВТ), Демократической партии (ДПТ), общественных объединений - Таджикского юридического консорциума, республиканской коллегии адвокатов «Сипар», ОО «Демократия» и трое граждан Республики Таджикистан в личном качестве: Шерали Кенджаев, Хикматулло Саидов и Зариф Гуломов.

Данный комитет в октябре одобрил проект конституционного Закона «О внесении изменений и дополнений в конституционный Закон Республики Таджикистан «О выборах Президента Республики Таджикистан». В нём содержится три наиболее, по мнению членов комитета, ключевых предложений. Теперь рассмотрим их через призму вышеизложенных норм международных стандартов:

1. Статью 13 («Образование окружных избирательных комиссий по выборам Президента Республики Таджикистан») конституционного Закона после слов «Окружные избирательные комиссии по выборам Президента Республики Таджикистан образуются Центральной комиссией по выборам и референдумам не позднее, чем за 45 дней до выборов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и не менее четырех других членов комиссии» и часть первую статьи 15 («Образование участковых избирательных комиссий по выборам Президента Республики Таджикистан») после слов «Участковая избирательная комиссия образуется не позднее 35 дней до выборов в составе 5-19 членов, в том числе председателя, заместителя председателя и секретаря» - дополнить предложением «на основе равного представительства от политических партий, зарегистрированных в Министерстве юстиции Республики Таджикистан».

Отметим, что Правительство Таджикистана и профильный Комитет нижней палаты парламента не поддержали поправки и это решение направлено на рассмотрение Совета палаты. Заместитель главы парламентского Комитета по государственному строительству и местному самоуправлению Галия Рабиева заявила, что по её мнению, «предложенные поправки ущемляют интересы политических партий, которые малочисленны и имеют небольшое количество сторонников». Она отметила, что авторы предложенных поправок и сторонники их принятия увлекаются технической стороной вопроса. «При этом они упорно не хотят знать, что предложенные поправки создадут много проблем в проведении выборов президента. Например, возникает вопрос, смогут ли все политические партии Таджикистана найти своих достойных и грамотных представителей во всех избирательных участках страны, количество которых в период проведения выборов составляет около 4 тыс.», - отметила депутат. По мнению Г.Рабиевой, быть членом избирательных участков без получения каких-либо доплат довольно сложно.

В ответ, в своём недавнем интервью лидер ОСДПТ Р.Зойиров сказал, что такой проблемы – заявить членов своей партии в избирательные комиссии – для него не существует. Сейчас, по его словам, в партии 7 тыс.600 человек, не считая сторонников.

Ныне действующие нормы Закона противоречат статье 3 Конституции страны, которая говорит о равноправии. По словам Р.Зойирова, эти статьи «не обеспечивают равноправие для партий, так как им не разрешается включать своих представителей в состав окружных комиссий». Таким образом, не защищены права избирателей и избираемых, что нарушает ст. 27 Конституции Республики Таджикистан. При этом, по его словам, законодательство не позволяет политическим партиям обращаться в Конституционный суд по этим вопросам, так как они не имеют права законодательной инициативы.

Заметим, что согласно руководящим принципам, принятым «Советом по демократическим выборам» совместной рабочей группой, созданной в соответствии с резолюцией Парламентской Ассамблеи (Второе заседание, 3 июля 2002 года), а затем утвержденным Венецианской комиссией на ее 51-й сессии (5-6 июля 2002 года), построенным на базе основополагающих принципов общеевропейского опыта в области выборов - «политические партии должны быть в равной мере представлены в избирательных комиссиях или должны иметь возможность наблюдать за работой этих беспристрастных органов. Равенство может пониматься как строгое или пропорциональное».

2. В части первой статьи 24 конституционного Закона после слов «Кандидаты на пост Президента Республики Таджикистан выдвигаются зарегистрированными в установленном законом порядке республиканскими политическими партиями» и часть четвертую данной статьи исключить. Часть первую дополнить предложением «Беспартийные граждане вправе выдвигать свои кандидатуры на пост Президента Республики Таджикистан посредством любой политической партии, зарегистрированной в Министерстве юстиции Республики Таджикистан, в порядке, установленном настоящим Законом».

Данная поправка весьма серьёзна и существенно меняет Закон. Она исключает из списка субъектов, имеющих право на выдвижение кандидатов на пост Президента Маджлисы народных депутатов областей, ГБАО, города Душанбе, собрание представителей депутатов Маджлисов народных депутатов районов и городов республиканского подчинения, а также Независимый профсоюз Таджикистана и Союз молодежи Таджикистана. В объяснение данной поправки представители Организационного комитета заявляют о том, что таких полномочий региональные депутаты не имеют – по мнению Р.Зойирова, согласно принципам Конституции депутаты данного уровня избираются народом ради осуществления полномочий регионального маджлиса, а не для того, чтобы выдвигать своих кандидатов за них. Использование этого механизма – механизма выдвижения через региональные маджлисы, – считаем, есть своего рода дискриминационно-заградительный элемент для граждан, желающих выдвинуть свою кандидатуру, и нарушает права граждан на избрание и быть избранными. Вообще в Закон не включено даже само понятие «самовыдвиженец», что, по нашему мнению, безусловно, нарушает права граждан. Кроме того, нет вразумительного объяснения тому, почему из десятка молодёжных и других общественных организаций страны таким правом выдвижения наделён именно проправительственный Союз молодёжи.

3. Части шестую и седьмую статьи 32 конституционного Закона изложить в новой редакции.

Часть шестая: «Результаты подсчета голосов сразу же после его окончания публично и гласно рассматриваются на заседании участковой избирательной комиссии и заносятся в протокол. Протокол подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии в трех экземплярах, один из которых немедленно вывешивается на видном месте для всеобщего внимания. Один экземпляр протокола остается в производстве участковой избирательной комиссии, другой экземпляр пересылается в соответствующую окружную избирательную комиссию в порядке, установленном Центральной комиссией по выборам и референдумам».

Часть седьмая: «Участковая избирательная комиссия обязана выдать заверенные копии протоколов по первому требованию зарегистрированных в установленном порядке наблюдателей от политических партий, международных и отечественных организаций, доверенных лиц кандидата в президенты Республики Таджикистан, аккредитованных представителей СМИ».

Данные поправки призваны сделать завершающий этап работы участковой избирательной комиссии - подсчёт голосов избирателей - открытым и прозрачным. Избиратели получают возможность получить информацию об итогах голосования на своём участке, а представители партий и кандидатов-самовыдвиженцев вести свой контрольный подсчёт голосов. Считаем, что, несомненно, это являлось бы шагом вперёд в процесс демократизации избирательного процесса и соответствовало духу декларируемой властями приверженности истинного народовластия.

Кроме того, Организационный комитет высказался за то, чтобы изменить требования Закона о пятипроцентном сборе подписей в поддержку кандидатов, сократив его до 2% или вообще убрать это условие. Здесь следует отметить, что международные стандарты только в особых случаях признают необходимость сбора подписей и то в количестве не превышающем 1% (утверждено Венецианской комиссией, 52 сессия, 18-19 октября 2002 года). В настоящее же время это требование является анахронизмом прошлого, от которого следует избавиться. Тем более, что реализация этого требования сопряжена с непременным противодействием со стороны местных органов власти.

Также мы считаем, что наличие значительной массы граждан вне пределов республики на момент проведения выборов не может быть основанием лишать их права голосовать. Должны быть приняты все исполнительские решения, обеспечены организационные и финансовые составляющие, чтобы граждане Республики Таджикистан (по разным оценкам – от 850 тысяч до 1,5 миллиона человек), ежегодно направляющие в страну денежные средства в размере более $ 3 млрд, имели возможность реализовать своё конституционное право избирать.

Без всего этого, недостатки нынешней редакции Закона не смогут обеспечить равное участие граждан в выборах, и не будут гарантировать прозрачность и подлинность волеизъявления избирателей. А значит, проведение выборов не будет соответствовать стандартам свободных и справедливых выборов, что автоматически поставит вопрос о легитимности их итогов.

Считаем целесообразным инициаторам проекта изменений развернуть разъяснительную работу среди населения, среди граждан республики, находящихся вне пределов страны, начать кампанию по вовлечению в обсуждение целесообразности внесения изменений мировое сообщество, международные специализированные структуры, институты гражданского общества. Вовлечение в эту работу республиканских СМИ, различных общественных организаций позволит обнаружить и усилить их роль в решении важнейших проблем государства.

Вместе с тем, будем ответственны и откровенно должны об этом сказать - предложения изменить законодательство о выборах Президента Республики Таджикистан у части экспертного сообщества и граждан страны, вызывают двойственное чувство. Мы стремимся приблизить Закон к так называемым международным стандартам, ссылаясь на то, что это само по себе изменит процедуру выборов к лучшему. Такую веру в закон способны сохранить только догматически настроенные юристы и международные наблюдатели, приехавшие из правовых государств. Всем другим хорошо известно, что закон сам по себе не творит действительность. Даже фундаментальные требования международных норм (их иногда называют стандартами) носят формальный характер и ограничиваются требованием всеобщности выборов, равными правами и тайным голосованием.

Многие иные требования сдвигают законодательство в сторону политических требований разных политических сил, отражают их представление о политической тактике, о способах привлечения сторонников, а самое главное - создают основу для дальнейшей борьбы против легитимности неугодных им итогов выборов. Поэтому работа над текстом Закона может иметь весьма печальные исторические последствия. Закон о выборах, таким образом, может отразить только реальное соотношение политических сил. Не более того.

«Арабская весна» стала ярким примером проверки властей на соответствие культурным и политическим вызовам. Будем реалистами, давайте подождем практически невозможного - развёрнутого и обоснованного ответа действительного обладателя права законодательной инициативы. Сегодня только в его власти учесть предложения в Закон, который может быть изменен или остаться нетронутым.

Однако важнее услышать от власти конкретные предложения о развитии политической системы, о реальной модернизации политической сферы, о путях развития Таджикистана на предстоящие годы, о ценностях, которые будут одинаково значимыми для власти и для народа. Скажем честно, сегодня это важнее отдельных положений Закона о выборах.

Бахтиер Саттори, независимый политолог

Международное информационное агентство «Фергана»